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地方主官異地交流帶來了什么?

  一直以來,“政策擴散”都是考驗中國政府的重要課題。東部率先發展起來了,先進的經驗怎么傳播到其他地區?

作者:本刊記者 鄭嘉璐 來源:南風窗 日期:2019-01-26
  2018年11月底,遼寧省的最低氣溫逼近零下十度,人們躲在臃腫的羽絨外套里,一張嘴就呼出一片呵氣。而遠在華南的香港特區依然春意盎然,大街小巷上,隨處可見穿著短衣短褲的行人。
  跨越巨大的溫差,遼寧省省長唐一軍來到了香港。他此行的目的是推介遼寧的招商引資政策和營商環境,增強與香港的經貿合作。會面時,香港特首林鄭月娥歡迎唐一軍首次以遼寧省省長的身份訪港。兩人上次見面是在一年多以前,那時唐一軍的職務還是浙江省委副書記、寧波市委書記。
  2017年10月,唐一軍由浙江北上遼寧,擔任遼寧省(代)省長。這位在浙江工作、生活了整整40年的官員,不僅把浙江的工作經驗帶去了東北,更依靠擔任寧波市委書記時積累的資源,幫助遼寧進一步建立了與香港的密切聯系。
  中國地域廣闊,區域間的差異不僅體現在氣溫上,更表現在經濟發展、社會治理等諸多方面。一直以來,“政策擴散”都是考驗中國政府的重要課題。東部率先發展起來了,先進的經驗怎么傳播到其他地區?從干部人事任命角度來說,方式大概有兩種:一是中西部地區派遣干部到東部考察學習,回去后“照葫蘆畫瓢”;第二種方式更直接,沿海地區的官員到中西部主持工作,先進的做法和理念自然就跟過去了。
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  異地交流
  官員的異地交流可以為經濟欠發達地區帶來什么?有時候,一任官員就可以為一個城市創造全新的發展機遇。一個典型的例子是原貴陽市委書記陳剛,他現在已經轉任雄安新區黨工委書記。
  陳剛是江蘇人,1990年北大博士畢業后就一直在北京工作。他曾在朝陽區擔任區長、區委書記,也曾作為北京市委常委分管科技和中關村的工作。2013年,陳剛離京南下,擔任貴陽市委書記。這次異地交流改變了貴陽,也改變了陳剛。他曾對媒體這樣說:“歷史給了貴州一個機遇,給了貴陽一個機遇,也給了我一個機遇。”
  來到貴州后,聯想起曾經分管過的中關村的資源,陳剛決定在貴陽發展大數據產業。就在陳剛擔任貴陽市委書記兩個月后,2013年9月,貴陽與北京中關村簽訂戰略合作框架協議,雙方合作建立“中關村貴陽科技園”,陳剛親任籌備工作領導小組組長。
  氣候與地理條件是貴陽發展大數據產業的優勢。貴州地處高原,氣候涼爽,空氣潔凈,這為數據運營中心省去了不少降溫和除塵的開支。意識到這一點的人或許很多,但不是每個人都能把大數據產業做起來。
  在北京分管中關村工作的經歷,讓陳剛具備了多數人沒有的經驗和資源。接受采訪時,陳剛回憶,他在北京工作期間有一個很明確的感受,中關村之所以從原來一個地理名詞變成了一個科技創新的代名詞,是因為它包含了內在的創新活力。所以,貴陽要和中關村合作搞科技園,不是簡單地劃一塊地、拉幾個項目、吸引點投資那么簡單。他要貴陽學習的是創新的土壤。比如說,除了投資企業,貴陽還要吸引孵化器、吸引風險投資。把這些能夠促進企業創新的元素帶過去,科技園的發展才會長遠。
  在陳剛的推動下,“大數據”成為貴陽乃至貴州省的代名詞。貴州建立了全球首家大數據交易所和全國首個大數據綜合建設試驗區,出臺了全國首部大數據地方法規,甲骨文、谷歌、微軟等世界500強和阿里、騰訊等國內互聯網企業相繼落戶貴陽。如今,貴陽已被稱為中國的“大數據之都”。
  地方官員的跨區域交流是中國黨管干部體制下的常規制度安排。制度設計的目的首先是防止地方官員長時間主政一方從而滋生腐敗,其次也有考察干部能力、篩選人才的考慮。隨著中國漸進式改革的規模不斷擴大,越來越多的改革經驗需要由試點地區向外推廣,官員異地交流也就承擔了政策擴散和平衡區域發展的功能。學術上,政策擴散是指某地政府采納了一項自身未曾采納過、但其他政府已經采納的政策措施。
  中央黨校(國家行政學院)教師張克告訴《南風窗》記者,官員異地交流體現出明確的制度設計。特別是由經濟發達地區向經濟欠發達地區流動的,往往是有開拓性的、有改革魄力的官員。上級組織部門希望他們把先進地區的做法帶到欠發達地區,帶動思想觀念的轉變。
  這些官員大多具備處理某些問題的經驗,到了新的任職地,遇到類似的問題就可以把成熟的經驗遷移過來。曾擔任廣東省云浮市委書記的王蒙徽現在是住建部部長,離開廣東后,他曾先后主政廈門和沈陽。在這幾個城市擔任市委書記時,王蒙徽上任后抓的第一件工作都是“多規合一”改革,這說明他的執政理念是一以貫之的。官員形成了一套成熟的做法,就可以將好的政策擴散到不同的城市。如今,王蒙徽上調中央部委任職,也有助于“多規合一”改革實現縱向的政策擴散—由具體的幾個城市擴散到了全國。
  官員異地交流之所以能促進政策擴散,至少有兩方面的原因。有學者研究發現,從政治激勵的角度來看,頻繁的異地交流往往是官員晉升的前奏。這樣一來,異地履新的官員就格外有動力推行自認為好的經驗和做法。另一方面,出于政治競爭的考慮,各級政府都更愿意做先進經驗的“開創者”,而不愿意當“跟隨者”,這常常使地方政府陷入“為了創新而創新”的困境。異地交流的官員可以基于自己而不是競爭者的成功經驗,避免了做“跟隨者”的顧慮,政策擴散的阻力也就少了許多。
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  “浙江經驗”
  寧夏石嘴山市市長李郁華是浙江東陽人。他曾在浙江金華工作多年,擔任過市發改委主任等職務。2014年年底,李郁華遠赴寧夏賀蘭縣掛職縣委書記,兩年后又調任石嘴山市市長。
  在寧夏,李郁華主抓的工作之一是政府職能轉變。浙江是實施這項改革較早的省份,還在浙江工作時,李郁華就感受到政府職能轉變為老百姓辦事帶來的便利。剛到石嘴山任職沒幾天,他就在全市推行“最多跑一次”改革。他派出了當地的干部,分別到浙江紹興、臺州、金華學習先進的政府管理經驗。
  浙江是東南沿海經濟最發達的省份之一。近些年,浙江省在河長制、特色小鎮、基層社會治理等多項改革中走在了前列,總結出了一套“浙江經驗”。隨著一批批浙江官員出省交流,“浙江經驗”也被他們帶到了全國各地。
  “十三朝古都”西安就是其中之一。西安市委書記王永康長期在浙江工作,曾擔任過余姚和麗水的市委書記。2016年12月,王永康任職西安,隨即在西安刮起了一場學習浙江的風潮。
  到西安的第一個月,王永康就推出了一項制度,每月舉行“追趕超越”擂臺賽。每期擂臺賽設有不同主題,區縣和部門負責人同臺競技。為什么西安要搞擂臺賽?王永康在第一期擂臺賽上給出了解釋:西安是在向浙江學習。“擂臺賽”是浙江的金字招牌,浙江的縣委書記們通過擂臺賽交流工作,互相競爭,成果很顯著。王永康希望西安各區縣的“一把手”們也能利用好這個平臺,學習先進經驗,從而打造一支“西安鐵軍”。
  不僅如此,王永康還先后邀請了三位浙江官員給西安的領導干部講課。授課的這三位官員,都是浙江某項重大改革的親歷者。比如原杭州市委書記王國平,他在任期內大規模整修西湖,改善城市面貌,使杭州的基礎設施、城市品質都得到提升。王國平到西安講的是對新型城鎮化的思考,而浙江發改委副主任翁建榮講的是浙江發展特色小鎮的經驗,浙江省委文化建設領導小組辦公室主任胡堅講的則是文化產業的發展。很明顯,王永康是希望西安的干部們能學習浙江的先進經驗,并應用到西安自身的發展上。
  的確,浙江探索出的許多經驗移植到其他省份仍然適用。唐一軍在接受采訪時說過,他調到遼寧工作以后,發現浙江開放的理念、市場機制、推進營商環境建設的一些做法都可以融匯到遼寧的經濟發展當中。原武漢市委書記陳一新曾主政浙江溫州和金華,2016年底到武漢后,他借鑒浙江“五水共治”的做法,在武漢提出了“四水共治”。
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  資源的流動
  唐一軍的香港之行收獲頗豐。能夠為遼寧引入港商投資,這與唐一軍在寧波的工作經歷分不開。長久以來,寧波市都與香港保持著密切的合作。從2002年開始,寧波和香港輪流主辦“甬港經濟合作論壇”,以此促進兩地的經貿合作。作為寧波市的主要領導,唐一軍連續多年參與論壇,與林鄭月娥在內的香港政商界人士多有互動。
  任職遼寧省省長后,唐一軍在寧波積累的港商資源便隨之北上。有趣的是,公開報道顯示,唐一軍這次香港行受到了香港浙聯會、香港甬港聯誼會、世界中華寧波總商會、香港寧波同鄉會的歡迎。很明顯,他在香港見的都是寧波任上的“老朋友”。
  把資源帶去新崗位的不止唐一軍,寧夏回族自治區黨委書記石泰峰也是一個例子。2017年4月,在江蘇工作了近七年的石泰峰履新寧夏,上任不滿一個月,他就會見了一位老朋友—中國國民黨前主席連戰。江蘇是臺商投資最活躍、兩岸經貿交流最頻繁的地區之一,在江蘇工作期間,石泰峰曾多次接待連戰來訪,洽談蘇臺合作。調任西北后,他自然希望利用好與臺商的良好關系,吸引更多臺灣企業家到寧夏投資。
  在中國,不同地區的招商引資工作有很大的差別。沿海地區作為對外開放的前沿陣地,享有優越的政策條件和成熟的發展經驗,也就更容易吸引外商投資;而內陸地區在對外開放進程中處在相對落后的位置,營商環境不成熟,官員又缺乏發展外向型經濟的經驗,拉一個投資項目十分困難。
  因此,企業資源隨著官員流動就不令人感到意外。地方主官的流動為中西部地區提供了吸引投資的機會,來自東部的官員不僅直接掌握著企業家資源,往往也具備打造營商環境的經驗,從而能夠吸引外資進駐。
  除了招商引資,異地來的官員還可以發動原工作地區的資源,幫助就職地發展。還是以寧夏為例,在石泰峰主政后,寧夏與江蘇的合作變得愈發頻繁。2017年7月,“江蘇臺商寧夏行”考察團在銀川受到了石泰峰的接見;兩個月后,江蘇省經信委又組織江蘇企業到寧夏開展產業對接;2018年11月,蘇州和銀川合作共建的蘇銀產業園正式開園。
  張克分析,官員在東西部之間流動恰好符合產業轉移的趨勢。東部沿海地區的產業要更新換代,西部地區就可以承接這些產業,這樣對兩邊都有好處。
  不管是先進經驗,還是客商資源,地方主官的異地流動總歸能為地方帶來新的思路和火花。尤其是把沿海地區的官員調到中西部,的確可以縮小地區間在觀念和意識上的差距,進而縮小經濟發展差距,這不失為平衡區域發展的一種方式。
  不過,過于頻繁的職務變更也會破壞政策的連續性,造成“人離政息”“新官不理舊賬”等問題。如何處理政策創新與政策延續之間的矛盾,在激發官員積極性的同時,最大程度地穩定政策預期,依然考驗著執政者的智慧。
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